Conforme esclarece o advogado, a lei prevê que a União entregará, na forma de auxílio financeiro, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, em 4 (quatro) parcelas mensais e iguais, no exercício de 2020, o valor de R$ 60.000.000.000,00 (sessenta bilhões de reais) para aplicação, pelos Poderes Executivos locais, em ações de enfrentamento à Covid-19 e para mitigação de seus efeitos financeiros, sendo 40% (quarenta por cento) conforme a taxa de incidência divulgada pelo Ministério da Saúde na data de publicação desta Lei Complementar, para o primeiro mês, e no quinto dia útil de cada um dos 3 (três) meses subsequentes; e outros 60% (sessenta por cento) de acordo com a população apurada a partir dos dados populacionais mais recentes publicados pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).
O advogado Gilmar Cardoso explica que consta no artigo 8º da referida lei federal que A União, Estados, o Distrito Federal e os Municípios afetados pela calamidade pública decorrente da pandemia da Covid-19 ficam proibidos, até 31 de dezembro de 2021, de conceder, a qualquer título, vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a membros de Poder ou de órgão, servidores e empregados públicos e militares, exceto quando derivado de sentença judicial transitada em julgado ou de determinação legal anterior à calamidade pública.
Tambem consta da normativa de observância obrigatória para os entes que foram beneficiados com o repasse do recurso financeiro emergencial, a vedação para se criar cargo, emprego ou função que implique aumento de despesa; a alteração da estrutura de carreira que implique aumento de despesa; a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, ressalvadas as reposições de cargos de chefia, de direção e de assessoramento que não acarretem aumento de despesa, as reposições decorrentes de vacâncias de cargos efetivos ou vitalícios, as contratações temporárias.
A lei é clara, ainda, ao probir por parte dos administradores públicos a adoção de medida que implique reajuste de despesa obrigatória acima da variação da inflação medida pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA).
O advogado Gilmar Cardoso, inclusive, destaca uma recente decisão do Tribunal de Contas do Estado do Paraná – TCE/PR que pacificou o entendimento de que o aumento nominal de despesa com pessoal é vedado até o fim de 2021. O aumento de despesa com pessoal previsto nos incisos II, III e IV do artigo 8º da Lei Complementar (LC) nº 173/2020 (Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus/Covid-19), os quais proíbem o aumento desses gastos até o fim de 2021, refere-se ao aumento nominal do montante utilizado para esse tipo de despesa, definiu o órgão de contas.
Gilmar Cardoso frisa, entretanto, que a única exceção à regra possível de acordo com o TCE/PR seria a criação de despesas com pessoal dentro do período de até 31 de dezembro de 2021, desde que exista prévia compensação mediante aumento de receita ou redução de despesa; mas destacou que a compensação deve ser permanente, tal qual a natureza das despesas com pessoal
As peças de planejamento previstas no parágrafo 3º do artigo 8º da LC nº 173/20 - Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA) - não podem conter dispositivos que modifiquem o conteúdo dessa lei; e o prazo previsto nesse parágrafo é até o dia 31 de dezembro de 2021.
A criação de cargo, emprego ou função e a alteração de estrutura de carreira que impliquem aumento de despesa; e a admissão ou contratação de pessoal, exceto as ressalvadas em lei - incisos II, III e IV do artigo 8º da LC nº 173/20 - não podem ser implementadas, salvo se for atendida a margem de tolerância prevista legalmente para cada entidade ou instituição.
Gilmar Cardoso explica que esta é a orientação do Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR), em resposta à Consulta formulada pelo conselheiro da Corte Fernando Guimarães, por meio da qual questionou se o aumento de despesa previsto nos incisos II, III e IV do artigo 8º da LC nº 173/20 refere-se aos limites percentuais previstos nos artigos 18, 19 e 20 da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) ou ao aumento nominal da despesa de pessoal no período de implementação.
Guimarães também indagou se a LDO e a LOA poderiam conter dispositivos para modificar as disposições contidas nos incisos I a IX do artigo 8º da LC nº 173/20; se o prazo previsto no parágrafo 3º do artigo 8º dessa lei refere-se à respectiva vigência da peça de planejamento ou ao prazo disposto nesse mesmo artigo; e se as hipóteses previstas nos incisos II, III e IV desse artigo podem ser implementadas, caso a entidade não exceda a despesa com pessoal e os encargos fixada na LOA.
Instrução do processo
Segundo o advogado Gilmar Cardoso, a Coordenadoria de Gestão Estadual (CGE) do TCE-PR afirmou que a LC nº 173/20 não fez nenhuma referência aos índices previstos nos artigos 19 e 20 da LRF. Assim, considerou que o artigo 8º dessa lei vedou, no período citado, aumento nominal das despesas de pessoal, ressalvadas as exceções previstas na própria lei.
A unidade técnica acrescentou que o próprio artigo 8º da LC nº 173/20 expressa que o dispositivo é aplicável à União, aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios; e, portanto, não permite que os entes locais disciplinem a matéria de modo diverso. Portanto, concluiu que a LDO e a LOA não podem modificar o conteúdo da lei complementar.
Finalmente, a CGE destacou que os entes federativos estão proibidos, até 31 de dezembro de 2021, de realizar as ações estipuladas nos incisos II, III e IV do artigo 8º da LC nº 173/20, independentemente de haver ou não acréscimo de despesa com pessoal.
O Ministério Público de Contas (MPC-PR) concordou com a instrução da unidade técnica.
Legislação
O artigo 8º da LC nº 173/20 dispõe que a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios afetados pela calamidade pública decorrente da pandemia da Covid-19 ficam proibidos, até 31 de dezembro de 2021, de conceder, a qualquer título, vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a membros de poder ou de órgão, servidores e empregados públicos e militares, exceto quando derivado de sentença judicial transitada em julgado ou de determinação legal anterior à calamidade pública (inciso I).
Os incisos II e III desse artigo acrescentam à lista de proibições a criação de cargo, emprego ou função; e a alteração de estrutura de carreira que impliquem aumento de despesa. O inciso seguinte veda a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, ressalvadas as reposições de cargos de chefia, de direção e de assessoramento que não acarretem aumento de despesa, as reposições decorrentes de vacâncias de cargos efetivos ou vitalícios, as contratações temporárias, inclusive para prestação de serviço militar, e as contratações de alunos de órgãos de formação de militares.
Os incisos V, VI e VII preveem a proibição de realizar concurso público, exceto para as reposições de vacâncias previstas no inciso IV; de criar ou majorar auxílios, vantagens, bônus, abonos, verbas de representação ou benefícios de qualquer natureza, inclusive os de cunho indenizatório, em favor de membros de poder, do Ministério Público ou da Defensoria Pública e de servidores e empregados públicos e militares, ou ainda de seus dependentes, exceto quando derivado de sentença judicial transitada em julgado ou de determinação legal anterior à calamidade; e de criar despesa obrigatória de caráter continuado, com ressalvas.
No inciso VIII está elencada, ainda, a vedação à adoção de medida que implique reajuste de despesa obrigatória acima da variação da inflação medida pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), observada a preservação do poder aquisitivo citado na Constituição Federal.
Finalmente, o inciso IX proíbe a contagem do tempo de calamidade como período aquisitivo necessário exclusivamente para a concessão de anuênios, triênios, quinquênios, licenças-prêmio e demais mecanismos equivalentes que aumentem a despesa com pessoal em decorrência da aquisição de determinado tempo de serviço, sem qualquer prejuízo para o tempo de efetivo exercício, aposentadoria e quaisquer outros fins.
O parágrafo 3º do artigo 8º da LC nº 173/20 estabelece que a LDO e a LOA podem conter dispositivos e autorizações que versem sobre as vedações previstas neste artigo, desde que seus efeitos somente sejam implementados após o fim do prazo fixado, sendo vedada qualquer cláusula de retroatividade.
O artigo 169 da Constituição Federal (CF/88) dispõe que a despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.
Caso o ente ultrapasse o limite, a CF/88 estabelece (parágrafos 3º e 4º do artigo 169) que o poder Executivo deverá reduzir em, pelo menos, 20% os gastos com comissionados e funções de confiança. Caso não seja suficiente para voltar ao limite, o município deverá exonerar os servidores não estáveis. Se, ainda assim, persistir a extrapolação, servidores estáveis deverão ser exonerados. Nesse caso, o gestor terá dois quadrimestres para eliminar o excedente, sendo um terço no primeiro, adotando as medidas constitucionais.
O artigo 18 da LRF expressa que se entende como despesa total com pessoal: o somatório dos gastos do ente da federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência.
O artigo seguinte (19) fixa que, para os fins do disposto no artigo 169 da Constituição, a despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da federação, não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida (RCL) de 50% na União e 60% nos estados e municípios.
O artigo 20 da LRF dispõe que a repartição dos limites globais do artigo 19 não poderá exceder, na esfera municipal, 6% para o Legislativo, incluído o tribunal de contas do município, quando houver; e 54% para o Executivo.
Para o ente que ultrapassa 95% do limite são vedados, segundo o parágrafo único do artigo 22 da LRF: concessão de vantagens, aumentos, reajuste ou adequações de remuneração a qualquer título; criação de cargo, emprego ou função; alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa; provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal, ressalvada reposição de aposentadoria ou falecimento de servidores nas áreas de educação, saúde e segurança; e contratação de hora extra, ressalvadas exceções constitucionais.
Decisão
Gilmar Cardoso especifica que o relator do processo, conselheiro Ivan Bonilha, afirmou que, em razão do princípio constitucional da eficiência, as unidades da administração devem possuir uma estrutura de pessoal que satisfaça adequadamente as suas necessidades essenciais e os anseios da população; e é imprescindível a continuidade na prestação dos serviços.
Bonilha destacou que a LC nº 173/20, a qual estabeleceu o Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus e alterou a LRF, para combater a crise gerada pela pandemia, tem como um de seus principais objetivos o reequilíbrio das finanças públicas.
O conselheiro lembrou que não há, no artigo 8º da LC nº 173/20, qualquer menção ou referência aos índices dispostos nos artigos 19 e 20 da LRF. Assim, ele entendeu que a vedação se refere ao aumento nominal de despesas com pessoal - a expedição de atos que criem despesas independentemente da variação percentual da despesa total com pessoal -, ressalvadas as exceções previstas legalmente.
O relator salientou que a LC nº 173/20 permite que as vedações delimitadas no tempo possam avançar em sua vigência após 31 de dezembro de 2021, desde que previstas na LDO e na LOA de cada ente da federação, proibida a retroatividade. Mas frisou que essas leis orçamentárias não podem conter disposições que modifiquem o conteúdo da lei complementar.
Além disso, Bonilha concluiu que não pode ser implementada proposição legislativa que implique criação de cargos, empregos ou funções públicas, ou reestruture carreira, promulgada após o início de vigência da LC nº 173/20 - 28 de maio de 2020 - e que gere aumento de despesa.
No entanto, o conselheiro alertou que nem toda criação de cargo ou função, ou alteração de estrutura de carreira, implica aumento de despesa. Ele lembrou que há situações em que, embora o provimento de cargos gere um acréscimo imediato de despesas com pessoal, posteriormente ocorre a redução da folha de pagamento, como resultado da extinção de outros cargos a partir de suas vacâncias.
Gilmar Cardoso destaca que os conselheiros aprovaram o voto do relator por unanimidade, na sessão ordinária nº 36 do Tribunal Pleno, realizada em 11 de novembro por videoconferência. O Acórdão nº 3255/20 - Tribunal Pleno foi disponibilizado em 13 de novembro, na edição nº 2.422 do Diário Eletrônico do TCE-PR (DETC), concluiu o advogado.
O advogado Gilmar Cardoso, inclusive, destaca uma recente decisão do Tribunal de Contas do Estado do Paraná – TCE/PR que pacificou o entendimento de que o aumento nominal de despesa com pessoal é vedado até o fim de 2021. O aumento de despesa com pessoal previsto nos incisos II, III e IV do artigo 8º da Lei Complementar (LC) nº 173/2020 (Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus/Covid-19), os quais proíbem o aumento desses gastos até o fim de 2021, refere-se ao aumento nominal do montante utilizado para esse tipo de despesa, definiu o órgão de contas.
Gilmar Cardoso frisa, entretanto, que a única exceção à regra possível de acordo com o TCE/PR seria a criação de despesas com pessoal dentro do período de até 31 de dezembro de 2021, desde que exista prévia compensação mediante aumento de receita ou redução de despesa; mas destacou que a compensação deve ser permanente, tal qual a natureza das despesas com pessoal
As peças de planejamento previstas no parágrafo 3º do artigo 8º da LC nº 173/20 - Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA) - não podem conter dispositivos que modifiquem o conteúdo dessa lei; e o prazo previsto nesse parágrafo é até o dia 31 de dezembro de 2021.
A criação de cargo, emprego ou função e a alteração de estrutura de carreira que impliquem aumento de despesa; e a admissão ou contratação de pessoal, exceto as ressalvadas em lei - incisos II, III e IV do artigo 8º da LC nº 173/20 - não podem ser implementadas, salvo se for atendida a margem de tolerância prevista legalmente para cada entidade ou instituição.
Gilmar Cardoso explica que esta é a orientação do Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR), em resposta à Consulta formulada pelo conselheiro da Corte Fernando Guimarães, por meio da qual questionou se o aumento de despesa previsto nos incisos II, III e IV do artigo 8º da LC nº 173/20 refere-se aos limites percentuais previstos nos artigos 18, 19 e 20 da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) ou ao aumento nominal da despesa de pessoal no período de implementação.
Guimarães também indagou se a LDO e a LOA poderiam conter dispositivos para modificar as disposições contidas nos incisos I a IX do artigo 8º da LC nº 173/20; se o prazo previsto no parágrafo 3º do artigo 8º dessa lei refere-se à respectiva vigência da peça de planejamento ou ao prazo disposto nesse mesmo artigo; e se as hipóteses previstas nos incisos II, III e IV desse artigo podem ser implementadas, caso a entidade não exceda a despesa com pessoal e os encargos fixada na LOA.
Instrução do processo
Segundo o advogado Gilmar Cardoso, a Coordenadoria de Gestão Estadual (CGE) do TCE-PR afirmou que a LC nº 173/20 não fez nenhuma referência aos índices previstos nos artigos 19 e 20 da LRF. Assim, considerou que o artigo 8º dessa lei vedou, no período citado, aumento nominal das despesas de pessoal, ressalvadas as exceções previstas na própria lei.
A unidade técnica acrescentou que o próprio artigo 8º da LC nº 173/20 expressa que o dispositivo é aplicável à União, aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios; e, portanto, não permite que os entes locais disciplinem a matéria de modo diverso. Portanto, concluiu que a LDO e a LOA não podem modificar o conteúdo da lei complementar.
Finalmente, a CGE destacou que os entes federativos estão proibidos, até 31 de dezembro de 2021, de realizar as ações estipuladas nos incisos II, III e IV do artigo 8º da LC nº 173/20, independentemente de haver ou não acréscimo de despesa com pessoal.
O Ministério Público de Contas (MPC-PR) concordou com a instrução da unidade técnica.
Legislação
O artigo 8º da LC nº 173/20 dispõe que a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios afetados pela calamidade pública decorrente da pandemia da Covid-19 ficam proibidos, até 31 de dezembro de 2021, de conceder, a qualquer título, vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a membros de poder ou de órgão, servidores e empregados públicos e militares, exceto quando derivado de sentença judicial transitada em julgado ou de determinação legal anterior à calamidade pública (inciso I).
Os incisos II e III desse artigo acrescentam à lista de proibições a criação de cargo, emprego ou função; e a alteração de estrutura de carreira que impliquem aumento de despesa. O inciso seguinte veda a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, ressalvadas as reposições de cargos de chefia, de direção e de assessoramento que não acarretem aumento de despesa, as reposições decorrentes de vacâncias de cargos efetivos ou vitalícios, as contratações temporárias, inclusive para prestação de serviço militar, e as contratações de alunos de órgãos de formação de militares.
Os incisos V, VI e VII preveem a proibição de realizar concurso público, exceto para as reposições de vacâncias previstas no inciso IV; de criar ou majorar auxílios, vantagens, bônus, abonos, verbas de representação ou benefícios de qualquer natureza, inclusive os de cunho indenizatório, em favor de membros de poder, do Ministério Público ou da Defensoria Pública e de servidores e empregados públicos e militares, ou ainda de seus dependentes, exceto quando derivado de sentença judicial transitada em julgado ou de determinação legal anterior à calamidade; e de criar despesa obrigatória de caráter continuado, com ressalvas.
No inciso VIII está elencada, ainda, a vedação à adoção de medida que implique reajuste de despesa obrigatória acima da variação da inflação medida pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), observada a preservação do poder aquisitivo citado na Constituição Federal.
Finalmente, o inciso IX proíbe a contagem do tempo de calamidade como período aquisitivo necessário exclusivamente para a concessão de anuênios, triênios, quinquênios, licenças-prêmio e demais mecanismos equivalentes que aumentem a despesa com pessoal em decorrência da aquisição de determinado tempo de serviço, sem qualquer prejuízo para o tempo de efetivo exercício, aposentadoria e quaisquer outros fins.
O parágrafo 3º do artigo 8º da LC nº 173/20 estabelece que a LDO e a LOA podem conter dispositivos e autorizações que versem sobre as vedações previstas neste artigo, desde que seus efeitos somente sejam implementados após o fim do prazo fixado, sendo vedada qualquer cláusula de retroatividade.
O artigo 169 da Constituição Federal (CF/88) dispõe que a despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.
Caso o ente ultrapasse o limite, a CF/88 estabelece (parágrafos 3º e 4º do artigo 169) que o poder Executivo deverá reduzir em, pelo menos, 20% os gastos com comissionados e funções de confiança. Caso não seja suficiente para voltar ao limite, o município deverá exonerar os servidores não estáveis. Se, ainda assim, persistir a extrapolação, servidores estáveis deverão ser exonerados. Nesse caso, o gestor terá dois quadrimestres para eliminar o excedente, sendo um terço no primeiro, adotando as medidas constitucionais.
O artigo 18 da LRF expressa que se entende como despesa total com pessoal: o somatório dos gastos do ente da federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência.
O artigo seguinte (19) fixa que, para os fins do disposto no artigo 169 da Constituição, a despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da federação, não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida (RCL) de 50% na União e 60% nos estados e municípios.
O artigo 20 da LRF dispõe que a repartição dos limites globais do artigo 19 não poderá exceder, na esfera municipal, 6% para o Legislativo, incluído o tribunal de contas do município, quando houver; e 54% para o Executivo.
Para o ente que ultrapassa 95% do limite são vedados, segundo o parágrafo único do artigo 22 da LRF: concessão de vantagens, aumentos, reajuste ou adequações de remuneração a qualquer título; criação de cargo, emprego ou função; alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa; provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal, ressalvada reposição de aposentadoria ou falecimento de servidores nas áreas de educação, saúde e segurança; e contratação de hora extra, ressalvadas exceções constitucionais.
Decisão
Gilmar Cardoso especifica que o relator do processo, conselheiro Ivan Bonilha, afirmou que, em razão do princípio constitucional da eficiência, as unidades da administração devem possuir uma estrutura de pessoal que satisfaça adequadamente as suas necessidades essenciais e os anseios da população; e é imprescindível a continuidade na prestação dos serviços.
Bonilha destacou que a LC nº 173/20, a qual estabeleceu o Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus e alterou a LRF, para combater a crise gerada pela pandemia, tem como um de seus principais objetivos o reequilíbrio das finanças públicas.
O conselheiro lembrou que não há, no artigo 8º da LC nº 173/20, qualquer menção ou referência aos índices dispostos nos artigos 19 e 20 da LRF. Assim, ele entendeu que a vedação se refere ao aumento nominal de despesas com pessoal - a expedição de atos que criem despesas independentemente da variação percentual da despesa total com pessoal -, ressalvadas as exceções previstas legalmente.
O relator salientou que a LC nº 173/20 permite que as vedações delimitadas no tempo possam avançar em sua vigência após 31 de dezembro de 2021, desde que previstas na LDO e na LOA de cada ente da federação, proibida a retroatividade. Mas frisou que essas leis orçamentárias não podem conter disposições que modifiquem o conteúdo da lei complementar.
Além disso, Bonilha concluiu que não pode ser implementada proposição legislativa que implique criação de cargos, empregos ou funções públicas, ou reestruture carreira, promulgada após o início de vigência da LC nº 173/20 - 28 de maio de 2020 - e que gere aumento de despesa.
No entanto, o conselheiro alertou que nem toda criação de cargo ou função, ou alteração de estrutura de carreira, implica aumento de despesa. Ele lembrou que há situações em que, embora o provimento de cargos gere um acréscimo imediato de despesas com pessoal, posteriormente ocorre a redução da folha de pagamento, como resultado da extinção de outros cargos a partir de suas vacâncias.
Gilmar Cardoso destaca que os conselheiros aprovaram o voto do relator por unanimidade, na sessão ordinária nº 36 do Tribunal Pleno, realizada em 11 de novembro por videoconferência. O Acórdão nº 3255/20 - Tribunal Pleno foi disponibilizado em 13 de novembro, na edição nº 2.422 do Diário Eletrônico do TCE-PR (DETC), concluiu o advogado.
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