No documento o ministro defere a candidatura de Ana Neoli dos Santos que disputa a prefeitura de Guaraniaçu pelo PSDB.
Decisão Monocrática em 29/09/2012 - RESPE Nº 20696 MINISTRO ARNALDO VERSIANI
RECURSO ESPECIAL ELEITORAL N° 206-96.2012.6.16.0112 - GUARANIAÇU - PARANÁ.
Recorrente: Ana Neoli dos Santos.
Recorrido: Ministério Público Eleitoral.
DECISÃO
O Juízo da 112ª Zona Eleitoral do Paraná julgou procedente ação de impugnação de registro de candidatura, com fundamento no art. 1º, I, g, da Lei Complementar nº 64/90, proposta pelo Ministério Público Eleitoral contra Ana Neoli dos Santos, candidata ao cargo de prefeito do Município de Guaraniaçu/PR (fls. 175-201).
Interposto recurso, o Tribunal Regional Eleitoral daquele estado, à unanimidade, negou-lhe lhe provimento e manteve a sentença que indeferiu o pedido de registro (fls. 337-346).
Opostos embargos de declaração (fls. 350-358), foram ele rejeitados pelo acórdão de fls. 361-363.
Seguiu-se a interposição de recurso especial (fls. 367-387), no qual a candidata aponta, preliminarmente, violação ao art. 275, II, do Código Eleitoral, ao argumento de que o Tribunal a quo, mesmo com a oposição dos embargos de declaração, deixou de se pronunciar acerca do fato de que o próprio Tribunal de Contas do Estado, ao analisar o recurso de revista, teria afastado o descumprimento ao art. 72 da Lei de Responsabilidade Fiscal como causa de reprovação das contas.
Afirma que o parecer prévio do TCE/PR teria recomendado a desaprovação de suas contas em virtude de aspectos formais, não por violação ao artigo supracitado.
Aduz que, acerca dessa suposta violação, houve mera ressalva por parte do aludido parecer, propondo apenas medidas de regularização.
Alega que não busca o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, mas o reenquadramento jurídico dos fatos, o que é admitido por este Tribunal Superior.
Afirma inexistir irregularidade insanável em suas contas a atrair a incidência da inelegibilidade prevista no art. 1º, I, g, da Lei Complementar 64/90, haja vista que o parecer prévio TCE se baseou em quatro irregularidades para concluir pela reprovação das contas, e, entre elas, não está o art. 72 da LRF.
Invoca precedentes deste Tribunal Superior que tratam da referida inelegibilidade, para defender que, tendo em vista a ausência de informações acerca do montante extrapolado, o início da vigência da LRF durante o seu mandato e o reconhecimento da sanabilidade do ato pela própria Corte de Contas, se pode concluir que a sua conduta não se enquadraria na inelegibilidade em questão, que exige a presença da tríade: dolo + improbidade + insanabilidade.
Cita trecho da decisão regional para ressaltar que ela própria teria reconhecido que houve gasto a menor do que o montante previsto, razão pela qual assevera que não se pode dizer que houve improbidade administrativa de sua parte.
Aponta que, na espécie, não existe prova de enriquecimento ilícito ou de prejuízo ao erário, bem como assevera que não teria "havido propriamente incremento de despesa", haja vista que "sequer gastou todo o valor previsto no orçamento com os serviços de terceiro" (fl. 385).
Foram apresentadas contrarrazões às fls. 390-402.
A Procuradoria-Geral Eleitoral opinou pelo não provimento do recurso (fls. 406-414).
Decido.
O TRE/PR manteve a decisão do juízo eleitoral que indeferiu o pedido de registro da candidata, com fundamento na causa de inelegibilidade prevista no art. 1º, I, g, da LC nº 64/90.
Extraio do acórdão regional a sua fundamentação
(fls. 340-346):
2. No mérito, o recurso centra-se em discutir se a desaprovação das contas do convênio com a Secretaria de Estado da Justiça e da Cidadania, bem como a desaprovação das contas do exercício financeiro de 2002, caracterizam atos dolosos de improbidade administrativa aptos a ensejar a inelegibilidade prevista no artigo 1°, inciso I, alínea 'g' da Lei das Inelegibilidades.
Estou convicta, parcialmente, de que sim.
3. Inicio pelo Convênio firmado com a Secretaria de Estado da Justiça e Cidadania do Governo do Estado do Paraná, que tinha por objeto a contratação de serviço para prestação de assistência judiciária gratuita aos economicamente carentes. Os fatos incontroversos versados nos autos são os seguintes: o convênio foi firmado no exercício financeiro de 2006, no valor de R$ 12.000,00 (doze mil reais); apenas no mês de julho de 2006 o valor foi repassado ao Município; houve deflagração de procedimento licitatório, não tendo aparecido interessados; foi dispensada a licitação e, em agosto de 2006, contratado advogado para a prestação do serviço de assistência judiciária aos economicamente necessitados; foram pagas 4 (quatro) parcelas de R$ 1.000,00 de setembro de 2006 a dezembro de 2006, quando se encerrou a validade do convênio.
Aduz a recorrente que ao prestar contas ao Tribunal de Contas do Estado expressamente reconheceu que ainda havia verba não destinada ao serviço objeto do convênio, mas que tais valores seriam investidos no serviço específico no exercício financeiro seguinte, na medida em que não houve tempo hábil à destinação do valor integral do convênio. Nesse passo, argumenta que após o TCE dizer que tal atitude não era juridicamente possível - utilização de parte do valor repassado pelo convênio após seu término de vigência, procedeu à devolução do saldo remanescente ao Governo do Estado.
Não encontro no atuar da recorrente ato que possa ser considerado doloso de improbidade administrativa.
O objeto do convênio, a propósito, era bastante nobre: a prestação de serviço de assistência judiciária gratuita aos economicamente necessitados. Não houve desvio de verba; ao contrário, o serviço foi oportunamente contratado e parcialmente remunerado durante o período de efetiva prestação. Também penso que não se pode ignorar o fato de que o repasse dos valores pelo Estado ocorreu com muito tempo de atraso, o que certamente dificultou a contratação do serviço de advocacia pelo Município que, aliás, teve de ocorrer mediante dispensa de licitação, já que não apareceu qualquer interessado no procedimento licitatório regularmente deflagrado.
Parece-me que neste caso não houve ato motivado pela vontade livre e consciente da recorrente em desobedecer as normas que atam seu agir enquanto administradora pública, mas sim nítida inaptidão da recorrente, notadamente porque houve o cumprimento do convênio da melhor forma possível, inclusive com a notícia de interesse do Município no prolongamento da atividade, o que demonstra interesse em assegurar aos economicamente necessitados a garantia constitucional a ampla defesa e ao contraditório.
Logo, não vislumbro a prática de ato doloso de improbidade administrativa que possa se subsumir à hipótese da alínea "g" do inciso I, artigo 1°, da LC 64/90, com a redação que lhe foi dada pela LC 135/2010, pelo que afasto a desaprovação das contas do Convênio (Transferência Voluntária) com o Estado do Paraná do rol de atos que poderiam caracterizar inelegibilidade.
4. Todavia, no que tange à desaprovação de contas de gestão do exercício financeiro do ano de 2002 pela Câmara dos Vereadores local, conforme Decreto Legislativo n° 01/2006 (fl. 48), melhor sorte não socorre a recorrente.
Dentre as irregularidades apontadas pelo Tribunal de Contas do Estado do Paraná, somente aquela consistente nos desrespeito ao artigo 72 da Lei de Responsabilidade Fiscal, foi utilizada como fundamento pela r. sentença combatida para a caracterização de ato doloso de improbidade administrativa. O artigo dispõe que:
"Art. 72. A despesa com serviços de terceiros dos Poderes e órgãos referidos no art. 20 não poderá exceder, em percentual da receita corrente líquida, a do exercício anterior à entrada em vigor desta Lei Complementar, até o término do terceiro exercício seguinte".
Uma vez que a mencionada legislação entrou em vigor no ano de 2000, o parâmetro a ser utilizado para a verificação da irregularidade foi o de percentual de receita corrente líquida utilizada para despesa com terceirizados no ano de 1999, devendo ser utilizado até o final do exercício financeiro de 2003.
Não há nos autos a informação acerca de quanto teria sido esse percentual no caso de Guaraniaçu, no ano de 1999, tampouco a informação de quanto teria sido o excesso havido no exercício de 2002.
Entretanto, não vejo a falta dessa informação como empecilho à caracterização da conduta como ato doloso de improbidade administrativa, tampouco o fato de que o exercício de 2002 ocorreu no início da aplicação da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Não custa lembrar aqui, de antemão, que o fato de o Tribunal de Contas do Estado do Paraná optar por não entender que tal irregularidade deveria ser insanável não vincula o juízo de valor feito pelo Poder Judiciário, diante da sua absoluta independência funcional.
Neste sentido, destaco o seguinte aresto:
"Agravo regimental. Recurso eleitoral. Indeferimento de registro de candidatura. Eleições 2008. Negativa de seguimento a recurso. Contas rejeitadas pelo Tribunal de Contas do Estado. Parecer aprovado pela Câmara Municipal. Indeferimento de liminar requerida em ação interposta para desconstituição da decisão de rejeição das contas. Incidência da hipótese de inelegibilidade prevista no art. l ° inciso I, alínea g, da Lei Complementar n. 64/90. A sanabilidade ou não das contas, ante eventuais irregularidades, há de ser examinada pela Corte de Contas, que, em sendo sanadas, as aprovará, com ou sem ressalvas, não competindo à Justiça Eleitoral considerar sanáveis irregularidades que os tribunais de contas entendem justificar a rejeição das contas apresentadas. Precedente do TSE. Desnecessidade que à rejeição de contas se_ acrescente a nota de improbidade, para que, somente neste caso, se_ considere configurada a inelegibilidade. Agravo regimental a que se nega provimento."
(TRE-MG; RECURSO ELEITORAL n° 1399, Acórdão n° 2560 de 25/08/2008, Relator(a) RENATO MARTINS PRATES, Publicação: PSESS - Publicado em Sessão, Data 25/08/2008). Grifei;
Retomo o tema.
Ora, receita corrente líquida e percentual são critérios contábeis e de fácil aferição, bem como o conceito de terceiros quando se trata do serviço público, conforme previsões da Constituição Federal e da Lei n° 8.112/90.
Não encontro a margem de dúvida aventada pela defesa acerca da aplicação dos critérios da Lei de Responsabilidade Fiscal, pois, conforme constato, já era o terceiro ano do mandato da recorrente, e o segundo sob a égide férrea da Lei Complementar n° 101/2000.
O Ministério Público atuante junto à Corte de Contas apontou a irregularidade, que foi reconhecida por aquela Corte, restando a irregularidade caracterizada. É irrelevante, repita-se, o juízo de valor feito pelo Tribunal de Contas.
Resta, portanto, para fins de inelegibilidade, averiguar se a irregularidade ora apontada é insanável, e se constitui ato doloso de improbidade administrativa.
Insanável é, pois houve utilização de verbas indevidas para o pagamento de terceiros, sendo inegável que este dinheiro foi retirado de outro programa de ação da Prefeitura, que acabou tendo sua aplicação reduzida, daí decorrendo efeitos e danos que não podem ser recompostos com a mera devolução do dinheiro.
A alegação de que foi utilizada uma quantia menor do que aquela prevista na Lei do Orçamento Anual para despesas com terceiros não elide a irregularidade, tampouco tem o condão de transformá-la em sanável, eis que se o gasto havido, ainda que a menor do que a previsão autorizadora, superou o limite legal, a irregularidade está caracterizada. Aliás, se a recorrente sequer gastou toda a quantia prevista na LOA e, mesmo assim, o montante gasto foi superior ao permitido pela LRF, é porque a própria previsão de gastos constante da LOA superava o percentual autorizado pela LRF, sendo daí evidente o ato de improbidade administrativa.
O Tribunal Superior Eleitoral também já abordou a questão, esposando o mesmo entendimento, como se infere do seguinte aresto:
"ELEIÇÕES 2008. Recurso especial. Indeferimento de registro de candidatura. Prefeito. An. 1°, I, g, da Lei Complementar no 64/90. (...) Ofensa aos arts. 42 e 72 da Lei Complementar no 101/2000. Irregularidade de natureza insanável. Prática, em tese, de improbidade administrativa. (...) Agravo regimental a que se nega provimento. (...) 3. O descumprimento dos arts. 42_ e 72_ da Lei de Responsabilidade Fiscal, que revela irresponsável execução orçamentária, má gestão do dinheiro público e_ ofensa ao princípio da economicidade por parte do gestor público, constitui irregularidade de natureza insanável. (...) (Agravo Regimental em Recurso Especial Eleitoral n" 30020, Acórdão de 16/10/2008, Relator(a) Min. JOAQUIM BENEDITO BARBOSA GOMES, Publicação: PSESS -Publicado em Sessão, Data 16/10/2008).
De cujo texto se extrai o seguinte ensinamento:
"Já a ofensa ao art. 72 da Lei Complementar n° 101/2000 revela que a parte agravante se comportou deforma temerária, gastando mais do que o permitido em lei. Houve irresponsável execução orçamentária, má gestão do dinheiro público e ofensa ao princípio da economicidade, que deve nortear a atuação do gestor público.
Nota-se que não é possível alterar a situação dos gastos feitos a maior, que já se consolidou no tempo. Ao desviar verbas de outros setores para o pagamento de serviços terceirizados, o pré-candidato fez aplicação irregular de finanças, conduta que aponta falta de zelo com a coisa pública.
De acordo com as particularidades do caso, o vício deve ser considerado de natureza insanável. Entender de modo diverso, a meu ver, representa verdadeiro contra-senso e um sinal verde ao descumprimento das normas que visam à contenção do irresponsável gasto público.'"
Não basta ser insanável, é preciso ainda que se revista da odiosa pecha de ato de improbidade administrativa, o que, no caso, resta igualmente demonstrado, em tese e para fins de inelegibilidade, pois a conduta se amolda à vedação contida no inciso XI do artigo 10 da Lei de Improbidade Administrativa - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular.
É irretorquível que a liberação da verba para despesa com terceiros acima do limite legal - que repita-se, era de fácil verificação por meio de técnicas contábeis - representa liberação de verbas em desacordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal, e por conseqüência, ato de improbidade administrativa.
Passo então à análise de eventual dolo na conduta.
Como defendi no Recurso Eleitoral n° 42-16.2012.6.16.0021, entendo que o dolo necessário para a configuração da causa de inelegibilidade prevista no art. 1°, inciso I, alínea 'g' da Lei das Inelegibilidades é o dolo genérico, consistente na vontade consciente de desobedecer, por ação ou omissão, as balizas impostas pelo regime jurídico de direito público ao administrador.
Na situação aqui discutida, tenho que não se pode alegar o desconhecimento da Lei de Responsabilidade Fiscal, tampouco a facilidade de percepção da desobediência de seus comandos, pois como afirmado, os conceitos vazados na Lei Complementar e aplicados ao caso são contábeis e de fácil apreensão pelos operadores de despesa.
Logo, concluo que a recorrente agiu com vontade livre de descumprir os comandos da Lei de Responsabilidade Fiscal, restando demonstrado seu dolo em cometer ato de improbidade administrativa.
Rememorando, entendo que a recorrente desrespeitou o art. 72 da Lei de Responsabilidade Fiscal, conduta que representa irregularidade insanável em suas contas de gestão, independentemente do valor da irregularidade, devendo ainda ser considerada, para fins de inelegibilidade, como ato de improbidade administrativa, com amparo no art. 10, inciso XI da Lei n° 8.429/92, estando também demonstrado o dolo genérico necessário para o reconhecimento de sua inelegibilidade pelo prazo de 8 anos contados a partir da decisão de reprovação das contas, ou seja, a partir de 04/07/2006 (fl. 48).
Acertada portanto, a sentença que indeferiu o seu pedido de registro de candidatura.
Feitas todas as estas considerações, declaro a recorrente inelegível para as eleições de 2012, em razão da prática de atos dolosos de improbidade administrativa, com amparo fático no Decreto Legislativo n° 01/2006 da Câmara Municipal de Guaraniaçu, subsumida à hipótese do artigo 1°, inciso I, alínea 'g' da Lei Complementar n° 64/90.
Inicialmente, afasto a alegada violação ao art. 275, II, do Código Eleitoral, pois o Tribunal de origem não se omitiu sobre nenhum ponto relevante.
De fato, o acórdão regional se manifestou expressamente sobre a causa da rejeição de contas, que consistiu na infração ao art. 72 da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000).
Se essa infração foi fundamento, ou não, da decisão que rejeitou as contas, trata-se de questão de mérito, a ser impugnada no recurso especial.
O Tribunal de origem, em suma, considerou que a citada infração ao art. 72 da Lei de Responsabilidade Fiscal acarretava a inelegibilidade da candidata, por preencher todos os requisitos da alínea g, inclusive quanto a ato doloso de improbidade administrativa.
Antes da entrada em vigor da LC nº 135/2010, este Tribunal sempre entendeu que a infração a dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal representava irregularidade insanável, o que atraía aquela inelegibilidade.
Com a nova redação da alínea g, passou-se a exigir um novo requisito além da respectiva insanabilidade, qual seja, que a irregularidade configure ato doloso de improbidade administrativa.
Preceitua o art. 72 da Lei de Responsabilidade Fiscal:
Art. 72. A despesa com serviços de terceiros dos Poderes e órgãos referidos no art. 20 não poderá exceder, em percentual da receita corrente líquida, a do exercício anterior à entrada em vigor desta Lei Complementar, até o término do terceiro exercício seguinte.
Para o Tribunal de origem a infração a esse preceito dá ensejo à caracterização de ato doloso de improbidade administrativa, sobretudo porque o dolo a que se refere a alínea g seria o dolo genérico.
Ainda que o dolo exigível seja mesmo o genérico - até porque, na prática, será de difícil demonstração o dolo específico, em virtude da sistemática de julgamento de rejeição de contas pelos órgãos competentes -, penso que a configuração do dolo, por estar relacionado a improbidade administrativa, não pode prescindir da mínima evidência de lesão ao patrimônio público ou, ao menos, de aplicação de multa ao responsável.
No caso, o parecer prévio do Tribunal de Contas, que foi adotado pela Câmara Municipal, para fins de rejeição das contas da candidata, realmente apontou o descumprimento "do disposto no artigo 72 da LRF", como consta da análise da Procuradoria do Estado, incorporada à conclusão daquele parecer (fls. 54-55).
E, no Acórdão nº 422/2006, o Tribunal de Contas reiterou que houve "incremento nas despesas com serviços de terceiros (Lei de Responsabilidade Fiscal, art. 72)" (fl. 58).
Não há, entretanto, nem no parecer prévio, nem nesse acórdão que julgou recurso de revista, nenhuma menção a lesão ao patrimônio público, nem mesmo de imposição de multa.
A rigor, nem um, nem outro, citam qual o valor do incremento ou, principalmente, qual a proporção que superou o limite previsto no art. 72 da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Tanto assim o é que o próprio acórdão regional observou:
Não há nos autos a informação acerca de quanto teria sido esse percentual no caso de Guaraniaçu, no ano de 1999, tampouco a informação de quanto teria sido o excesso havido no exercício de 2002.
Sem essa demonstração concreta, porém, não vejo como se possa analisar a eventual conduta dolosa da candidata, nem muito menos reconhecer a prática de ato de improbidade administrativa.
É certo que a Lei nº 8.429/92, quando conceitua os atos que constituem improbidade administrativa, inclui aqueles que atentam contra os princípios da administração pública consistentes em qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições (art. 11).
Mas esse conceito não pode ficar apenas no plano genérico, abstrato, sobretudo para fins de inelegibilidade, até porque, mesmo naquela hipótese do art. 11, o juiz deverá levar em conta "a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente", quando tiver de fixar as penas (parágrafo único do art. 12 da Lei nº 8.429/92).
Por isso mesmo, consignei na ementa do acórdão no Recurso Especial nº 233-83, de 30.8.2012, que, se ¿a decisão de rejeição de contas não indica circunstâncias que evidenciem ser grave a respectiva irregularidade, nem imputa débito ao responsável, é de se concluir pela não incidência da inelegibilidade da referida alínea g, cuja nova redação passou a exigir a configuração de ato doloso de improbidade administrativa".
Colho, também, desse acórdão o seguinte trecho, aplicável ao caso dos autos:
O art. 10 da Lei nº 8.429/92, é certo, dispõe que constituem atos de improbidade administrativa, entre outros, "liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ..." (inciso XI).
O Superior Tribunal de Justiça, todavia, tem decidido que "a configuração dos atos de improbidade administrativa previstos no art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa (atos de Improbidade Administrativa que causam prejuízo ao erário), à luz da atual jurisprudência do STJ, exige a presença do efetivo dano ao erário (critério objetivo)" (Recurso Especial
nº 1206741, rel. Min. Benedito Gonçalves, de 23.5.2012).
[.....]
E se dúvida há, no caso, em relação à conduta do candidato, sobretudo quando a decisão do Tribunal de Contas não menciona a existência de dolo ou de culpa, merece prevalecer o direito à elegibilidade.
Assim, à falta de demonstração de ato doloso de improbidade administrativa, ou seja, que o candidato teria tido a intenção de causar dano ao erário, entendo que não se caracterizou a inelegibilidade da alínea g do inciso I do art. 1º da LC nº 64/90.
Pelo exposto, dou provimento ao recurso especial, nos termos no art. 36, § 7º, do Regimento Interno do Tribunal Superior Eleitoral, para deferir o pedido de registro de candidatura de Ana Neoli dos Santos ao cargo de Prefeito do Município de Guaraniaçu/PR.
Publique-se em sessão.
Brasília, 29 de setembro de 2012.
Ministro Arnaldo Versiani
Relator
